De la Sen. Lucía Virginia Meza Guzmán, del Grupo Parlamentario del Partido Morena con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
SE TURNÓ A LAS COMISIONES UNIDAS DE PUNTOS CONSTITUCIONALES; DE GOBERNACIÓN; Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS.
La que suscribe Senadora de la República Lucía Virginia Meza Guzmán Integrante del Grupo Parlamentario del Partido de Movimiento de Regeneración Nacional, en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 71 fracción II y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 55 fracción II del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y los artículos 8 numeral 1 fracción I, 164 numeral 1 ambos del Reglamento de Senado de la República presentó ante esta soberanía la presente Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para incorporar en el Texto Constitucional la figura de la Revocación de Mandato, al tenor de la siguiente:
EXPOSICION DE MOTIVOS
1.- El Estado democrático moderno, se fortalece y consolida mediante el fortalecimiento del marco jurídico regulatorio para la implementación de los mecanismos de participación ciudadana como el plebiscito, el referéndum, la consulta popular, la iniciativa popular y la revocación de mandato.
El ejercicio de esos mecanismos activa a la ciudadanía en la vigilancia del correcto ejercicio público de sus representantes populares o mandatarios, ya que la democracia participativa no debe limitarse al ejercicio del voto, sino también a vigilar el desempeño en de su función pública.
Es la revocación del mandato, una figura al alcance de los ciudadanos, para que estos, determinen si el representante popular surgido del sufragio, es merecedor o no de la confianza ciudadana, y si debe o no continuar en el cargo.
La presente Iniciativa, tiene como objeto incorporar la revocación del mandato como un mecanismo de participación ciudadana, al alcance de los electores, para que mediante esta vía y conforme a los procedimientos que al efecto se establezcan, puedan determinar la separación del servidor público respectivo, del ejercicio del cargo que los propios electores le confirieron.
El vocablo revocar deriva del latín revocare y hace referencia al acto unilateral que emana de una voluntad que se rectifica. El Diccionario de la Real Academia Española lo define como “dejar sin efecto una concesión, un mandato o una resolución.”
La misma fuente define “mandato” como el “Encargo o representación que por la elección se confiere a los diputados, concejales, etc.”
En el Diccionario del Español Actual, Manuel Seco define el término revocar como “anular o dejar sin efecto una disposición o mandato.” Asimismo, el mandato es entendido como el “contrato consensual por el que una persona encarga a otra su representación o la gestión de algún negocio.” Revocar es entonces –para los efectos que se analizan–, anular el encargo político, porque la elección confiere al funcionario un mandato sustentado en un contrato tácito y de confianza, entre electores y mandatario, de ahí que la revocatoria, cuando la ejerce el electorado, permite que el ejercicio de tal encargo retorne a consulta popular, en caso de sospecha de que el funcionario electo es susceptible de ser señalado por pérdida de confianza.
El Diccionario Electoral del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, señala que la revocatoria del mandato o plebiscito revocatorio “constituye un procedimiento a través del cual los electores pueden destituir a un funcionario de un cargo público con anterioridad a la expiración del período para el cual fue elegido.”
La revocación del mandato originaria del common law, también se le conoce como recall o deposición, como el mecanismo procedimental de la democracia que permite a los votantes despedir y reemplazar a un servidor público. Es la institución mediante la cual, se le reconoce al pueblo su derecho de separar a los funcionarios públicos cuando éstos dejen de inspirarles confianza. El objetivo de la revocación es que los votantes tengan un control permanente sobre los funcionarios públicos, como lo señala el artículo 39 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al establecer que “La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste.”
En este orden de ideas, si bien la democracia representativa que ha adoptado nuestro país, se ejerce a través de funcionarios, quienes se eligen periódicamente, pudiendo estimarse, que el día de los comicios el ciudadano, previa valoración de la gestión de gobierno, estará en condiciones de expresar su voluntad soberana, para lograr una verdadera democracia, en cuanto a la designación de los representantes populares y su eventual revocación de mandato, es necesario que en nuestro sistema jurídico se incluya y regule este tipo de participación directa, en la que a través del ejercicio de la soberanía popular el pueblo designe y remueva a quien ha dejado de abanderar los intereses de la colectividad, porque permitir que continúe en el cargo, puede acarrear como consecuencia, la inestabilidad política y social en casos extremos.
Por tanto, la revocación del mandato puede definirse como un mecanismo de democracia directa, mediante el cual los ciudadanos tienen el derecho para revocar del cargo a los servidores públicos surgidos del sufragio, que hayan incurrido en alguna de las causales previstas por la propia ley.
2.- La revocación del mandato, es una figura ya prevista en la Constitución General de la República, desde la reforma municipal publicada en el Diario Oficial de la Federación del 3 de febrero de 1983. El artículo 115 establece la revocación del mandato como un procedimiento a través del cual, las legislaturas de los estados pueden separar de su cargo, a los miembros de los ayuntamientos cuando estos se coloquen en algunas de las causas graves establecidas por la propia legislación local. Por ello, más que un mecanismo de participación ciudadana está prevista como un procedimiento sancionatorio.
3.- En el ámbito local, la revocación del mandato ha sido incorporado en diversas legislaciones, como un instrumento de la democracia directa, a través del cual se reconoce el derecho de los ciudadanos a separar del cargo a servidores públicos surgidos del voto popular.
Así, por ejemplo, la constitución local del Estado de Yucatán establecía la revocación del mandato, hasta que fue suprimida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 8/2010, bajo el argumento de que la reforma que dio lugar a la misma carecía de sustento constitucional. Asimismo, estableció la tesis jurisprudencial número P./J. 21/2012 (10a.).
A la fecha, las constituciones de los estados de Zacatecas, Oaxaca, Guerrero, y Aguascalientes, tienen establecida la revocación del mandato como un mecanismo de participación ciudadana.
En Nuevo León, la revocación del mandato está reconocida en su Ley de Participación Ciudadana, sin embargo, a la fecha se encuentra en vacatio legis, en espera de su reconocimiento en la constitución local.
En el estado de Morelos, estuvo incorporada en su constitución local, hasta que, en el año de 2016, a iniciativa de los propios legisladores locales, fue suprimida por el Poder Legislativo, argumentando razones de inconstitucionalidad.
4.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la Acción de Inconstitucionalidad número 63/2009 y sus acumuladas 64/2009 y 65/2009, promovidas por un grupo de diputados integrantes de la Sexagésima Segunda Legislatura del Congreso del Estado de Chihuahua, por el Partido del Trabajo y el Procurador General de la República, declaró la inconstitucionalidad de diversos preceptos de la Ley Electoral Local, que establecían la figura de la revocación del mandato popular. Asimismo, estableció la tesis jurisprudencial número P./J. 28/2013 (9a.), en la que sostiene que nuestro ordenamiento fundamental dispone de otros medios para fincar responsabilidades de los servidores que llevan a la misma consecuencia de remoción del cargo para el que fueron electos. Es decir, le otorga a la revocación de mandato, una connotación sancionatoria, pasando por alto que es un mecanismo de participación ciudadana.
La Constitución Política de la Ciudad de México, recientemente expedida, incorporo la figura de la revocación del mandato como un instrumento de participación ciudadana. A diferencia de otros esfuerzos locales, en un giro a sus precedentes, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver las acciones de inconstitucionalidad número 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017, confirmó la constitucionalidad de la revocación del mandato, pero en una votación sumamente dividida.
5º.- Durante su campaña electoral, el Lic. Andrés Manuel López Obrador, Presidente Electo de México, manifestó su compromiso con la sociedad, para que esta sea la que tuviera a su alcanza mecanismos de participación para que pudiera separar a los servidores públicos surgidos de la voluntad popular, que no cumplieran. Dijo reiteradamente que: “En la democracia, el pueblo pone, y el pueblo quita”. Ofreció él mismo, someterse a la revocación del mandato, lo cual hará a los tres años al frente del gobierno.
La incorporación de la revocación del mandato, en nuestro marco jurídico, reconoce el poder de la ciudadanía para que, mediante su determinación, pueda decidir si un servidor público surgido del voto popular es merecedor de continuar o no, en el ejercicio del cargo. Desde luego, que el procedimiento deberá instrumentarse durante el desempeño del cargo y una vez satisfechos los requisitos previstos en la ley y con efectos vinculantes.
A la vez, tanto el Programa como la Declaración de Principios de nuestro partido, Movimiento de Regeneración Nacional, reconocen a la Revocación del Mandato, como un instrumento de participación social.
6º.- La presente iniciativa, dota de una base constitucional al derecho de los ciudadanos para revocar el mandato a sus representantes populares, complementado esta facultad deducida de los artículos 39 y 40 de nuestra norma suprema. Igualmente, precisa la facultad de las legislaturas de los estados para incorporarla en su legislación local. Se establece también, que la legislación secundaria, establecerá los requisitos y procedimientos específicos, que faciliten y hagan efectiva participación ciudadana.
Para alcanzar su propósito, la presente iniciativa propone adicionar una fracción IX al artículo 35, para establecer como un derecho del ciudadano el de participar en los procesos de revocación del mandato, y como cualidad de este, sus efectos vinculantes. Se propone reformar la fracción IV y adicionar una fracción VII al artículo 41, a efecto de que en leyes secundarias establezcan la forma y los procedimientos conforme a los cuales se desarrollará la revocación del mandato, y se establece las bases mínimas para su procedencia, en la inteligencia de que su regulación se reserva a la expedición de una ley federal de participación ciudadana, y a leyes similares en las entidades federativas. Se modifica la fracción XXIX-Q, del artículo 73, a fin de facultar al congreso federal para legislar en materia de revocación del mandato. Se modifica el artículo 86, para establecer que el cargo de Presidente de la República, podrá concluir mediante la revocación del mandato, en los términos que al efecto se establezca en la ley. Se propone una nueva redacción a la fracción I del artículo 115, para modificar el carácter sancionatorio a la revocación del mandato y establecerlo como un procedimiento de participación ciudadana. En el artículo 116 fracción II, se le adiciona un último párrafo, para que las legislaturas de los estados, establezcan en su marco jurídico, la revocación del mandato para el Gobernador, Diputados Locales y miembros de los ayuntamientos. Finalmente, en el artículo 122, se establece una base constitucional para la revocación del mandato que ya contiene la Constitución de la Ciudad de México, no tenga cuestionamientos de constitucionalidad.
Por lo anteriormente expuesto, someto a consideración de esta Soberanía, la presente:
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
ARTÍCULO PRIMERO. – Se reforman los artículos 41 fracción IV, 73 fracción XXIX-Q, 86, 115 fracción I tercer párrafo y 122 apartado A fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
ARTÍCULO SEGUNDO. – Se adicionan la fracción IX al artículo 35, la fracción VII al artículo 41, un párrafo cuarto a la fracción I del artículo 115 y un último párrafo a la fracción II del artículo 116 de la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos.
Para quedar como sigue:
Título Primero
Capítulo IV
De los Ciudadanos Mexicanos
Artículo 35. Son derechos del ciudadano:
I. a VIII. …
IX. Votar en los procesos de revocación del mandato, los cuales tendrán carácter vinculante.
Título Segundo
Capítulo I
De la Soberanía Nacional y de la Forma de Gobierno
Artículo 41. …
…
I. a III. …
IV. La ley establecerá los requisitos y las formas de realización de los procesos de selección y postulación de candidatos a cargos de elección popular, las reglas para las precampañas y las campañas electorales, y los procedimientos para la revocación del mandato.
V a VI. …
VII. La revocación del mandato es un procedimiento de participación ciudadana, solicitado por los ciudadanos cuando han perdido la confianza de un servidor público surgido del voto popular. Y podrá solicitarse cuando haya pasado una tercera parte del periodo de su gestión y hasta antes de un año de su conclusión en el cargo.
La organización de los procesos de revocación del mandato estará a cargo del Instituto Nacional Electoral, en el caso de autoridades federales y de los órganos locales de las entidades federativas en el caso de autoridades locales.
Son servidores públicos sujetos de la revocación del mandato el Presidente de la República, los senadores y diputados al Congreso de la Unión, los integrantes de los ayuntamientos, diputados locales y gobernadores de las entidades federativas.
La solicitud deberá ir respaldada de al menos el 15% de firmas de los ciudadanos inscritos en el Padrón Electoral de la circunscripción a que corresponda el servidor público objeto del procedimiento. La autenticidad de las firmas será verificada por el organismo electoral respectivo. También podrá llevarse a cabo, cuando el servidor público respectivo, solicite someterse voluntariamente a ese procedimiento.
Los resultados obtenidos en el procedimiento de revocación del mandato, tendrán efectos vinculatorios cuando participe al menos el 60 por ciento de electores inscritos en el Padrón Electoral de la circunscripción respectiva y que el voto a favor sea al menos del 50 por ciento más uno del total de los votos válidos emitidos.
Título Tercero
Capítulo II
Del Poder Legislativo
Sección III
De las Facultades del Congreso
Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
- a XXIX-P.
XXIX-Q. Para legislar sobre iniciativa ciudadana, revocación del mandato y consultas populares.
XXIX.-R. a XXXI. …
Artículo 86. El cargo de Presidente de la República sólo es renunciable por causa grave, que calificará el Congreso de la Unión, ante el que se presentará la renuncia. El cargo podrá concluir mediante la revocación del mandato, conforme al procedimiento establecido en la ley.
Título Quinto
De los Estados de la Federación y de la Ciudad de México
Artículo 115. …
I. …
…
Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y formular los alegatos que a su juicio convengan.
Asimismo, en las constituciones locales establecerán un mecanismo de participación social, a través del cual los ciudadanos decidirán sobre la revocación del mandato a los miembros del ayuntamiento a alguno de sus integrantes.
…
…
II. a X. …
Artículo 116. …
…
I. …
…
…
…
a) y b) …
…
II. …
…
…
…
…
…
…
…
…
Las legislaturas de los Estados establecerán la revocación del mandato del Gobernador, Diputados de las legislaturas y miembros de los Ayuntamientos.
III a IX…
Artículo 122. La Ciudad de México es una entidad federativa que goza de autonomía en todo lo concerniente a su régimen interior y a su organización política y administrativa.
A. …
I. …
…
II. El ejercicio del Poder Legislativo se deposita en la Legislatura de la Ciudad de México, la cual se integrará en los términos que establezca la Constitución Política de la entidad. Sus integrantes deberán cumplir los requisitos que la misma establezca y serán electos mediante sufragio universal, libre, secreto y directo, según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, por un periodo de tres años. Asimismo, garantizara el derecho de los ciudadanos a revocar el mandato de los servidores públicos surgidos del voto popular, conforme a los procedimientos que al efecto establezca.
…
…
…
…
…
…
…
…
III. a XI. …
B. a D. …
TRANSITORIOS
Primero. – El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. – Las Legislaturas de los Estados deberán adecuar o expedir la legislación en materia de mecanismos de participación ciudadana, incluyendo la figura de la revocación de mandato en los siguientes ciento ochenta días hábiles posteriores a la entrada en vigencia de la presente reforma.
Tercero. – El Congreso de la Unión expedirá la ley de participación ciudadana dentro de los 180 días posteriores a la entrada en vigencia de la presente reforma, para reglamentar la figura de revocación de mandato y adecuarán los ordenamientos secundarios.
Senado de la República, a los 17 días del mes de septiembre de 2018.
Atentamente
Senadora Lucía Virginia Meza Guzmán
REVOCACIÓN DEL MANDATO CONFERIDO AL GOBERNADOR Y A LOS DIPUTADOS LOCALES. CONSTITUYE UNA FORMA DE DAR POR TERMINADO EL CARGO DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS REFERIDOS QUE CARECE DE SUSTENTO EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
El artículo 109, fracción I, de la Constitución General establece como única forma de dar por terminado el ejercicio de los cargos públicos como los de gobernador y diputados de la Legislatura Estatal antes de la conclusión legal de su mandato, la de la responsabilidad de los servidores públicos, sin que pueda establecerse válidamente una diferente en las Constituciones de los Estados. De ahí que la figura de la revocación del mandato conferido al gobernador y a los diputados locales, como facultad del Congreso del Estado, constituye una forma de dar por terminado su cargo que carece de sustento constitucional.
Acción de inconstitucionalidad 8/2010. Procurador General de la República. 22 de marzo de 2012. Mayoría de nueve votos; votaron en contra: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea y Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretarios: Alfredo Orellana Moyao y Marco Antonio Cepeda Anaya.
El Tribunal Pleno, el primero de octubre en curso, aprobó, con el número 21/2012 (10a.), la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a primero de octubre de dos mil doce.
REVOCACIÓN DEL MANDATO POPULAR. LOS ARTÍCULOS DEL 386 AL 390 DE LA LEY ELECTORAL DEL ESTADO DE CHIHUAHUA, EN CUANTO PREVÉN ESA FIGURA PARA LA REMOCIÓN DE CUALQUIER FUNCIONARIO PÚBLICO ELECTO MEDIANTE EL VOTO POPULAR, VIOLAN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 2 DE DICIEMBRE DE 2009).
Los citados preceptos de la Ley Electoral Local, en cuanto prevén la figura de la revocación del mandato popular, son violatorios de la Constitución Federal, pues este último Ordenamiento Fundamental dispone otros medios para fincar responsabilidades de los servidores que llevan a la misma consecuencia de remoción del cargo para el que fueron electos. En efecto, la Constitución General de la República sólo prevé la responsabilidad civil, penal, administrativa y la política, pero no contempla la figura de la revocación de mandato popular a que aluden los artículos del 386 al 390 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, lo que implica que regulan un nuevo sistema de responsabilidad que no tiene sustento constitucional, es decir, los numerales señalados introducen la revocación del mandato de los funcionarios públicos electos mediante el voto, a través de un procedimiento en el que los ciudadanos del Estado manifiestan su voluntad de destituirlos del cargo, pero, el legislador local no advirtió que si bien la Constitución Federal prevé la figura de la destitución, sólo se autoriza su aplicación a través de los medios que la propia Carta Magna prevé, ya que de la lectura integral a su título cuarto se advierte que el sistema determinado por el Constituyente Permanente en materia de responsabilidades de los servidores públicos es claro en precisar cuatro vertientes de responsabilidad: la política, la penal, la civil y la administrativa, sin que se desprenda la posibilidad de contemplar una figura diversa; de ahí la inconstitucionalidad del sistema que contempla la Ley Electoral citada. Además, es importante resaltar que la consecuencia que en su caso persiguen dichos preceptos de la Ley Electoral Local, que es la destitución de los servidores electos mediante el voto, puede obtenerse a través de los tipos de responsabilidad aludidos y por las mismas causas que la propia legislación estatal regula, esto es, los artículos señalados, concretamente el numeral 387, disponen que para la revocación de gobernador y diputados se deberán invocar como causa o causas por las que se puede iniciar el proceso de revocación, las contempladas en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Chihuahua, para la procedencia del juicio político, ordenamiento que a su vez, en sus artículos 6o. y 7o. regula los actos u omisiones de los servidores públicos que redundan en perjuicio de los intereses públicos y, por su parte, el diverso 11 prevé que si la resolución que se dicte en el juicio político es condenatoria, se aplicarán entre otras sanciones la de destitución del servidor público, lo que significa que las normas señaladas prevén un nuevo procedimiento de responsabilidad que finalmente descansa en las mismas causas que dan lugar al juicio político y a la misma sanción, es decir, a la destitución del funcionario electo mediante voto, lo que confirma la inconstitucionalidad indicada, pues se está ante una figura que no tiene sustento en la Constitución Federal y cuyo objetivo final, que es la destitución, puede obtenerse mediante el diverso procedimiento denominado juicio político. Lo mismo ocurre en relación con la revocación de mandato de los presidentes municipales, síndicos y regidores, pues la revocación de mandato de éstos deberá llevarse a cabo en términos del artículo 115 constitucional. Así, el párrafo tercero de su fracción I prevé que las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por una de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y alegatos que a su juicio convengan. A su vez, el artículo 57 del Código Municipal para el Estado de Chihuahua enumera los supuestos en que podrán ser suspendidos definitivamente los miembros de los Ayuntamientos, precisando que en estos casos se aplicará en lo conducente, la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Chihuahua. Por su parte, el artículo 387 de la Ley Electoral Local ordena que para iniciar el proceso de revocación de presidentes municipales, síndicos y regidores, se deberá estar a la causa o causas contenidas en el código municipal de la entidad. Lo anterior corrobora la inconstitucionalidad destacada, toda vez que el artículo 115 constitucional que permite la revocación del mandato de los miembros del Ayuntamiento, es claro al establecer que para ello deberá estarse a la ley local, por lo que si en el caso, es el Código Municipal para dicha entidad, el que ya regula la figura de la revocación tratándose de los integrantes de los Ayuntamientos, resultaba innecesario introducir un nuevo procedimiento que finalmente tiene el mismo objetivo, a saber, la destitución del servidor público electo mediante el voto.
Acción de inconstitucionalidad 63/2009 y sus acumuladas 64/2009 y 65/2009. Diputados integrantes de la Sexagésima Segunda Legislatura del Congreso del Estado de Chihuahua, Partido del Trabajo y Procurador General de la República. 1o. de diciembre de 2009. Unanimidad de nueve votos. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretaria: Guadalupe de la Paz Varela Domínguez.
El Tribunal Pleno, el dieciocho de abril en curso, aprobó, con el número 28/2013 (9a.), la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a dieciocho de abril de dos mil trece.
