INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA LA FRACCIÓN V, DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL SENADOR GILBERTO HERRERA RUIZ.

El que suscribe, integrante del grupo parlamentario de Morena en la Cámara de Senadores, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción 11, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 8, numeral 1, fracción 1, 76 numeral 1, Y 135 numeral 1 del Reglamento del Senado de la República, someto a consideración de esta Soberanía, la presente Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman las fracciones V y VI, del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Que en un hecho conocido y notorio la problemática en materia urbana de la mayoría de centros de población en México, consistente en un patrón de crecimiento desordenado y con gran dispersión, el cual ha causado y sigue causando un sinfín de problemas en materia urbana, que van desde la movilidad hasta la seguridad pública, además de encarecer en forma muy importante el precio de los servicios públicos municipales y estatales relativos al tema. Esto inclusive es reconocido por documentos oficiales, elaborados por profesionales con gran capacidad técnica. Al respecto el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha el 20 de marzo 2013, reconoce lo siguiente: “(…) Los factores geográficos son relevantes para el desarrollo de una nación, ya que se pueden traducir en una barrera para la difusión de la productividad, así como para el flujo de bienes y servicios entre regiones (…) en ocasiones el crecimiento desordenado de algunas zonas metropolitanas en México se ha traducido en ciudades donde las distancias representan una barrera para el flujo de personas y bienes hacia los puestos de trabajo y mercados en los que se puede generar el mayor beneficio.” “(…) Muchas de las ciudades, independientemente de su tamaño, (..) siguen manifestando patrones de crecimiento desordenado y socialmente excluyente con carencias y desigualdades, que inciden desfavorablemente en la vida de sus habitantes.” La producción de vivienda se ha basado en un modelo de crecimiento urbano extensivo. “Los desarrollos habitacionales se ubicaron en zonas alejadas de los centros de trabajo y de servicios, sin una densidad habitacional adecuada que permitiera costear servicios, vías de comunicación y alternativas de transporte eficientes. Esto ha generado comunidades dispersas, un debilitamiento del tejido social y un uso poco eficiente de los recursos de la economía. Por esto “(…) es necesario impulsar el desarrollo de ciudades más compactas con mayor densidad de población y actividad económica.”

Que, además, el propio Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2014-2018, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de abril del 2014, señala en forma puntual: (…) “El proceso de urbanización tuvo serias consecuencias sobre la configuración de los asentamientos humanos urbanos y rurales en el país. Por un lado y debido a que las ciudades no estaban preparadas para recibir tal cantidad de población, el proceso migratorio no fue asimilado de forma ordenada.” (…) “Un segundo efecto del proceso de urbanización en México es la expansión desproporcionada de la mancha urbana. En las ciudades mexicanas el crecimiento del territorio urbano no siempre ha respondido a la tendencia del crecimiento poblacional. Así, mientras la población urbana se duplicó durante los últimos treinta años, la superficie urbana se multiplicó por seis. (…) “Otro de los aspectos que mayor influencia tuvo en el proceso de expansión desordenado de las ciudades fue la política de vivienda. En años recientes, el modelo de atención a las necesidades habitacionales privilegió el otorgamiento masivo de financiamiento para vivienda nueva sin considerar su impacto territorial, urbano y ambiental al tiempo que la industria desarrolladora encontró una oportunidad de negocio en la producción de vivienda de interés social en lugares donde el suelo era más barato, lugares cada vez más alejados de los centros urbanos consolidados. (…) “Un efecto adicional de esta política de vivienda, fue el reforzamiento del patrón de urbanización periférica de baja densidad con usos predominantemente habitacionales, modelo que hasta el día de hoy tiene importantes efectos negativos en la cohesión social, la economía y la conectividad de las ciudades.” La escasa coordinación entre gobiernos municipales en combinación con el plazo tan corto de gestión con el que cuentan, la falta de capacitación y continuidad de sus cuadros administrativos, así como la carencia de herramientas técnicas de planeación, incentiva la politización de la toma de decisiones y promueve la existencia proyectos sin visión de largo plazo ni planificación del territorio y de las ciudades.” (…) “Si prevalece el patrón territorial actual en las ciudades mexicanas, esta concentración provocará incrementos en las distancias y los trayectos, así mismo crecerán las externalidades negativas o costos sociales por el imperativo de mayor conectividad espacial, afectando el medio ambiente y agudizando la inequidad y la desigualdad socio-económica.” (…) “En el periodo 2000-2012 se incorporaron 159,612 hectáreas de suelo para vivienda, cifra que superó las necesidades reales de dicho periodo. Sin embargo, la mayor parte de este suelo ha sido transferido a desarrolladores inmobiliarios, sin que se considere en la mayoría de los casos la posibilidad de contar con una reserva de suelo para otros usos urbanos, por ejemplo: vivienda social, espacios públicos, entre otros.” (…) Los gobiernos locales no cuentan con un instrumento que les permita asegurar la función social de la propiedad en una gestión urbana moderna, ni socializar los costos y beneficios del desarrollo urbano”.

Que, tanto el artículo 115, fracción V, en materia de competencias urbanas en favor del municipio; así como el artículo 73, fracción XXIX-C, que reconoce la concurrencia de los tres niveles de gobierno en materia de asentamientos humanos; fueron incorporados al texto de la Constitución al mismo tiempo, mediante la publicación en el Diario Oficial de la Federación de fecha 6 de febrero de 1976.

Que, desde la promulgación de la fracción V del artículo 115, en 1976, la cual fue promulgada en ese entonces bajo la fracción IV, se establecía ya una subordinación a las leyes federales al citar en forma expresa: “IV. Los Estados y Municipios, en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que sean necesarias para cumplir con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución en lo que se refiere a los centros urbanos y de acuerdo con la Ley Federal de la materia.” En su primera reforma, publicada en el Diario Oficial de la Federación de fecha 3 de febrero de 1983, ya es la fracción V y su redacción queda ya similar a la actual al señalar: “V. Los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;…”. Quedando claro desde el punto de vista gramatical la subordinación a las leyes federales y estatales. La reforma publicada en fecha 23 de diciembre de 1999, adicionó los incisos de la fracción con la finalidad de especificar en forma detallada las facultades en materia urbana, siendo así la estructura vigente de esta fracción. La última reforma, del 29 de enero de 2016, corresponde ya al texto vigente al día de hoy.

Que la fracción XXIX-C el artículo 73 constitucional, se promulgó por primera vez en 1976, como ya se había citado, estableciendo la concurrencia en materia de asentamientos humanos para todos los niveles de gobierno. De esta nueva fracción fue promulgada la Ley General de Asentamientos Humanos de fecha 26 de mayo de 1976, para hacer efectiva dicha concurrencia. La fracción XXIX-C en comento, fue reformada por medio de la publicación en el Diario Oficial de la Federación, en fecha 29 de enero del 2016, para incluir las reformas en materia de la Ciudad de México, y por tanto sólo cambiaron las denominaciones de estados por entidades federativas, así como la inclusión de las demarcaciones de la Ciudad de México; quedando intacto lo referente al tema de la concurrencia en materia de asentamientos humanos.

Que a pesar de que en forma gramatical pudiera entenderse que las competencias del ayuntamiento en materia de zonificación y relativas fueran exclusivas, lo cierto es que con fundamento en los incisos de la fracción V, del artículo 115 constitucional, los ayuntamientos y los gobiernos municipales, toman una serie de decisiones autónomas que afectan no sólo la planeación en materia urbana, sino su propia ejecución, causando una serie de conflictos en la materia por no existir una concurrencia efectiva. Prueba de ello son los innumerables conflictos jurídicos, tanto en materia de amparo promovidos por particulares, así como de controversias constitucionales entre gobiernos. Al respecto, la Controversia Constitucional 94/2009, del Municipio de San Pedro Garza García, Estado de Nuevo León, del 31 de marzo de 2011, dilucida cuando los Congresos locales legislan para limitar al Municipio la regulación de la autorización de obras que se materializa en el acto administrativo denominado “licencia”, estos incluyen los permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condominios, de conformidad con las disposiciones jurídicas locales, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios, el cual, corresponde otorgarlas a los Municipios. Sin embargo, si bien es cierto que, los Municipios están facultados para expedir los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, participar en la creación y administración de sus reservas territoriales, y controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales, también lo es que esa facultad debe regirse por las bases normativas que deberán establecer las legislaturas de los Estados, ya que la misma no corresponde originalmente a los Ayuntamientos, sino que constituye una facultad derivada y en consecuencia debe someterse a las bases normativas que establezcan las legislaturas de las entidades federativas. La propia ley General de Asentamientos Humanos establece en su artículo 8 fracción I, que le corresponde a las entidades federativas legislar en materia de ordenamientos territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, atendiendo a las facultades concurrentes previstas en la Constitución, mientras que el artículo 9, fracción I establece que le corresponde a los municipios, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, la atribución de formular, aprobar y administrar los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de estos deriven, así como evaluar y vigilar su cumplimiento, de conformidad con la legislación local.

Que como podemos observar de forma clara y evidente en nuestros entornos, los Municipios actúan con total libertad sin realizar los estudios pertinentes y profundos de impacto ambiental para el otorgamiento de esas licencias. En este momento, resulta dable realizar un estudio constitucional de las facultades concurrentes en materia de asentamientos humanos. 73, XXIX c), 27, párrafo tercero y 115 de la Constitución Federal. Fue a partir de la reforma de seis de febrero de mil novecientos setenta y seis al artículo 73 fracción XXIX, en la que se incluyó el inciso C, la materia de asentamientos humanos se encuentra constitucionalmente regulada de manera concurrente, lo que significa que los tres niveles de gobierno intervienen en la misma. En el caso de la materia de asentamientos humanos, las competencias se establecen a través de una ley general, pero con la particularidad de que, además de los principios de división competencial, cuenta con elementos materiales y mandatos de optimización establecidos en la propia Constitución, los que deben guiar la actuación de los órganos legislativos y ejecutivos de los distintos niveles de gobierno. Con ello la Constitución establece en su artículo 73, XXIX-C, que el Congreso tiene la facultad de: “expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus competencias, en materia de asentamientos humanos, con el objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución”. Ahora bien, es pertinente para dar mayor claridad al tema, efectuar una transcripción de la exposición de motivos que dio origen a la reforma del seis de febrero de mil novecientos setenta y seis a los artículos 27, 73 XXIX-C y 115, en donde queda clara la intención del Congreso:

“Exposición de motivos:

(…)“Los elementos y acciones que inciden en los centros urbanos de población por parte del sector público corresponden a los tres niveles de gobierno previstos en el sistema constitucional mexicano, lo que implica que para la ordenación de los centros urbanos, las acciones de los ayuntamientos, gobiernos estatales y del propio Gobierno Federal deberán darse de acuerdo con las competencias que la Constitución General de la República les ha conferido, respondiendo a objetivos comunes en el marco de una visión de conjunto de la problemática urbana, debiendo por tanto fijarse dichas bases en la carta fundamental y en la Ley Reglamentaria correspondiente.

En los sistemas de Gobierno Federal, lo que ha determinado el conferirle a la Federación una competencia, es la trascendencia nacional de una materia cuya atención rebasa el ámbito de una Entidad Federativa en lo particular; ese ha sido el sentido del sistema mexicano consagrado en diversas normas del texto constitucional y especialmente destacado por el artículo 117 de la Constitución en vigor. En este mismo sentido los problemas que pertenecen a dos o más Entidades Federativas en materias de nivel nacional deben de atenderse con la participación del Gobierno Federal, criterio general que sigue la Constitución al establecer la competencia de los tribunales federales para dirimir las controversias que se susciten entre dos Entidades Federativas.

La Constitución de 1917 no contiene ninguna norma que establezca regulaciones en materia urbana, por tanto en los términos del artículo 124 se entiende en principios como una materia reservada a los Estados; sin embargo, es de señalarse que además de las razones históricas que explican la ausencia correspondiente, la problemática urbana se encuadra dentro de un conjunto de acciones que difícilmente podrían establecer una facultad exclusiva a cualquiera de los niveles de Gobierno por los múltiples elementos, materias y atribuciones, que concurren a la misma.

En los términos de la vigente distribución de competencias del sistema federal mexicano, la Federación ejerce facultades decisivas en el desarrollo urbano, como las correspondientes a la tenencia de la tierra, agua, bosques, contaminación ambiental ,vías generales de comunicación, energía eléctrica, y en otras materias, así como lo relativo a la promoción económica, las inversiones públicas de la Federación, tienen impacto determinante en dicho proceso, condicionan las posibilidades del crecimiento agrícola e industrial, y dan origen a la creación de fuentes de trabajo, las que constituyen el elemento de atracción básica en la elección que los grupos humanos toman para asentarse.

La multiplicidad de elementos y de competencias que inciden en el fenómeno urbano nos lleva al principio de que la estructura jurídica que dé regulación al mismo, deberá establecer la concurrencia de los tres niveles de Gobierno a través de nuevas formas de colaboración de las Entidades Federativas entre sí, y de éstas con la Federación, como única forma de ser congruente al federalismo, dentro de un cauce de responsabilidad institucional compartida. Federalizar estas acciones públicas, sería una posición conservadora, antihistórica, que escindiría responsabilidades y afectaría profundamente nuestro sistema federal; sólo la acción compartida entre la Federación y los Estados, permitirá una acción intergubernamental de amplia comunicación que dé atención al problema de manera integral.

(…)

Las autoridades deberán dictar las medidas necesarias para reglamentar los asentamientos humanos en el amplio sentido del término y establecer las provisiones, usos destinos y reservas de tierras, aguas y bosques, con objeto de planear y regular la fundación de las ciudades y demás centros de población; su conservación y mejoramiento.

En consecuencia con lo anterior, se propone la adición de dos fracciones al artículo 115; en la primera de ellas y para los efectos de la reforma al párrafo tercero del artículo 27 de la propia Constitución, se reafirma la facultad de los Estados y de los Municipios para que dentro del ámbito de sus competencias expidan las leyes, los reglamentos y las disposiciones administrativas que correspondan a la observancia de la Ley Federal Reglamentaria de la materia; en la segunda se prevé la posibilidad y se establecen los mecanismos de solución para que en forma coordinada la Federación, las Entidades Federativas y los Municipios planeen y regulen de manera conjunta el desarrollo de los centros urbanos de población que estando situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad geográfica.

Finalmente, en el artículo 73 se faculta al Congreso de la Unión para que expida las leyes que establezcan la adecuada concurrencia en las Entidades Federativas, de los Municipios y de la propia Federación en la solución de los problemas expresados”.

Dictamen. Cámara de Diputados:

(…) “La adición de la fracción XXIX – C al artículo 73 constitucional, facultará al Congreso de la Unión para legislar en materia de asentamientos humanos. Esta disposición fundamentará la expedición de una Ley Federal que defina bases generales para regular y coordinar la incidencia de los tres niveles gubernamentales en el ordenamiento de los centros de población.

Con esta estructura normativa, Gobierno Federal, Entidades Federativas y Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, concurrirán al cumplimiento de los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 constitucional. Se evitarán interferencias competenciales en materia urbana propiciadas por el actual régimen; se favorecerá el crecimiento controlado de las áreas, citadinas, una más adecuada distribución poblacional y un mejor aprovechamiento de nuestros recursos.

Avance significativo en materia de coordinación constituye la adición al artículo 115 constitucional con las fracciones IV y V. La primera estatuye la facultad de los Estados y Municipios para expedir leyes, reglamentos y disposiciones administrativas, a efecto de cumplir, en el ámbito de sus respectivas competencias, con la filosofía de esta reforma y con la Ley Federal de la materia.

La nueva fracción V del citado precepto, permitirá afrontar eficazmente el problema de las megalópolis. La continuidad geográfica formada por varios centros urbanos, comprendidos en territorios municipales de dos o más Entidades Federativas, podrá enfocarse por los niveles competenciales federal, estatal y municipal. El desarrollo de estas áreas se plantará y regulará en acción conjunta y coordinada”

A su vez, el artículo 27, párrafo tercero, en su segunda parte establece lo siguiente:

(…) “En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad”.

Posteriormente se publicó la Ley General de Asentamientos Humanos, cuyas disposiciones tenían por objeto establecer la concurrencia de los tres órdenes de Gobierno para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio del país, fijar las normas básicas para planear la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población y definir los principios conforme a los cuales el Estado ejercería sus atribuciones para determinar las correspondientes provisiones, usos, reservas y destinos de áreas y predios. La ley anterior fue modificada en mil novecientos ochenta y uno y mil novecientos ochenta y cuatro, a fin de incorporar regulaciones respecto de la tierra para el desarrollo urbano y la vivienda, así como para adecuarla a las reformas del artículo 115 de la Constitución Federal. Con la finalidad de que la materia de asentamientos humanos fuera absorbida por parte de la Federación, y al mismo tiempo se delegó al legislador ordinario, al cual se mandató para que estableciera, a través de la Ley General, la concurrencia de la facultad estudiada entre los tres niveles de Gobierno, pero manteniendo una homogeneidad material en cuanto a los objetivos de la misma establecidos en el artículo 27 de la Constitución. De lo expuesto advertimos que, en el contexto de las facultades concurrentes a las que se refieren los distintos incisos de la fracción V del numeral 73 de nuestra Carta Magna, el constituyente claramente pretendió otorgar una mayor participación al municipio en la materia, pero nunca una competencia exclusiva y excluyente de los demás niveles de planeación. Sin embargo, cuando los Congresos locales legislan con el fin de regular esta materia, el Municipio encuentra el argumento pertinente en el artículo 115, para no someterse a la concurrencia que le obliga el numeral 73 fracción XXIX-C de la misma norma.

Que por todo lo anterior, surgieron las jurisprudencias y criterios que a continuación se citan:

Época: Novena Época

Registro: 161382

Instancia: Pleno

Tipo de Tesis: Jurisprudencia

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

Tomo XXXIV, Agosto de 2011

Materia(s): Constitucional

Tesis: P./J. 16/2011

Página: 888

ASENTAMIENTOS HUMANOS. VÍAS DE ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE COMPETENCIA EN ESA MATERIA.

La facultad constitucional concurrente en materia de asentamientos humanos prevista en el artículo 73, fracción XXIX-C, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe interpretarse en el contexto normativo que establece el sistema general de planeación del desarrollo nacional establecido en el artículo 11 de la Ley General de Asentamientos Humanos, ya que estas facultades de planeación de los distintos niveles de gobierno no funcionan en una relación jerárquico-normativa o de distribución competencial, sino que tienen una injerencia directa en las políticas públicas desarrolladas por aquéllos, cuya autonomía tiene un impacto directo en la relación de la planeación de las distintas jurisdicciones. En este sentido, existen dos vías de análisis de los ámbitos de competencia en esta materia que son paralelas y complementarias: a) La normativa, que establece las relaciones jerárquicas o de división competencial de la que deriva la validez de las distintas disposiciones emitidas por los diferentes niveles de gobierno; y, b) La de los planes, programas y acciones relacionadas con la planeación que, si bien derivan y tienen una relación directa con la primera vertiente, se relacionan entre ellas de manera distinta a la validez, con criterios como congruencia, coordinación y ajuste.

Así tenemos que, cuando el Congreso local trata de limitar, el Municipio encuentra el argumento pertinente en el artículo 115 de la Constitución Federal, para no someterse a la concurrencia que le obliga el numeral 73 fracción XXIX-C de la misma norma.

Época: Novena Época

Registro: 161384

Instancia: Pleno

Tipo de Tesis: Jurisprudencia

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

Tomo XXXIV, Agosto de 2011

Materia(s): Constitucional

Tesis: P./J. 15/2011

Página: 886

ASENTAMIENTOS HUMANOS. ES UNA MATERIA CONCURRENTE POR DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL.

Con la adición al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de la fracción XXIX-C, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de febrero de 1976, la materia de asentamientos humanos se encuentra constitucionalmente regulada de manera concurrente, lo que significa que los tres niveles de gobierno intervienen en ella. En dicha materia las competencias se establecen a través de una ley general, pero con la particularidad de que, además de los principios de división competencial, cuenta con elementos materiales y mandatos de optimización establecidos en la propia Constitución, los que deben guiar la actuación de los órganos legislativos y ejecutivos de los distintos niveles de gobierno. La ley relativa es la Ley General de Asentamientos Humanos, cuyas disposiciones originales tenían por objeto establecer la concurrencia de los tres órdenes de gobierno para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio del país, fijar las normas básicas para planear la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población y definir los principios conforme a los cuales el Estado ejercería sus atribuciones para determinar las correspondientes provisiones, usos, reservas y destinos de áreas y predios. El indicado ordenamiento fue modificado en 1981 y 1984, a fin de incorporar regulaciones respecto de la tierra para el desarrollo urbano y la vivienda, así como para adecuarlo a las reformas del artículo 115 de la Constitución General de la República. De este modo, la materia de asentamientos humanos fue absorbida por la Federación, y al mismo tiempo se delegó al legislador ordinario, al cual se mandató para que estableciera, a través de la Ley General, la concurrencia de la facultad entre los tres niveles de gobierno, pero manteniendo una homogeneidad material en cuanto a los objetivos establecidos directamente en el artículo 27 constitucional.

Época: Décima Época

Registro: 2006100

Instancia: Primera Sala

Tipo de Tesis: Aislada

Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación

Libro 5, Abril de 2014, Tomo I

Materia(s): Constitucional

Tesis: 1a. CXXXI/2014 (10a.)

Página: 866

ASENTAMIENTOS HUMANOS Y DESARROLLO URBANO. LAS FACULTADES DE LOS MUNICIPIOS EN ESTAS MATERIAS DEBEN DESARROLLARSE EN TÉRMINOS DE LA FRACCIÓN V DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la controversia constitucional 94/2009, de la que derivaron las jurisprudencias P./J. 15/2011 y P./J. 16/2011, publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIV, agosto de 2011, páginas 886 y 888, de rubros: “ASENTAMIENTOS HUMANOS. ES UNA MATERIA CONCURRENTE POR DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL.” y “ASENTAMIENTOS HUMANOS. VÍAS DE ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE COMPETENCIA EN ESA MATERIA.” respectivamente, estableció que si bien las materias de desarrollo urbano y asentamientos humanos son concurrentes, existen dos vías para analizar sus ámbitos de competencia que son paralelas y complementarias: 1) la vía normativa, que es la que establece las relaciones jerárquicas o de división competencial de la que deriva la validez de diversas disposiciones emitidas por los distintos niveles de gobierno; y, 2) la de los planes, programas y acciones relacionados con la planeación que, si bien derivan y tienen una relación directa con la primera vertiente, se relacionan entre ellas de forma distinta a la validez, con criterios de congruencia, coordinación y ajuste. De ahí que aun cuando sean materias concurrentes en las que intervienen los tres niveles de gobierno, los municipios no cuentan con una facultad normativa exclusiva en dichas materias, por lo tanto al ejercer sus atribuciones, lo deberán hacer como lo establece el artículo 115, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que enumera las facultades que tienen en materia de asentamientos humanos y que indica que siempre se desarrollarán en los términos de las leyes federales y estatales relativas.

Que ante la problemática que existe en materia urbana, social, económica y jurídica, se justifica la reforma al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con la finalidad de establecer en forma puntual y precisa, la limitación de la competencia que tienen los gobiernos municipales, y en particular los ayuntamientos, para evitar que sigan cambiando en forma arbitraria los cambios de uso de suelo y demás políticas relativas en materia de urbanismo, que tanto daño están ocasionado. Por tanto, no se propone quitar dicha competencia, sino que queda clara la subordinación de dicha competencia a las leyes y normas en materia federal y estatal, en particular destacando los planes en desarrollo urbano. Así como crear instancias con autonomía constitucional a nivel municipal, para que intervengan en forma puntual en los procesos de planeación y modificaciones importantes en materia de desarrollo urbano, además de incrementar la participación de los tres niveles de gobierno y la propia ciudadana. Instancias en las cuales se deberán tomar las decisiones en sus órganos de gobierno, representados por el titular, servidores públicos municipales relativos a la materia, ciudadanos que participen en organismos de profesionistas en la materia, así como autoridades de orden federal y estatal. Se prevé mecanismos de colaboración entre los municipios y los gobiernos estatales, con la finalidad de ayudar a los municipios que no tengan los recursos y la capacidad para poder contar con organismos autónomos que los auxilien en esta labor. También especificar que esta reforma no incluye a la Ciudad de México, por tener un tratamiento constitucional diferenciado del resto de las entidades.

Que al efecto se muestra el siguiente cuadro comparativo para facilitar el análisis y destacar la propuesta concreta, quedando como sigue:

TEXTO VIGENTE

PROPUESTA DE REFORMA

Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes: … V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas, estarán facultados para: a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; … … d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales; e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; … … VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.

Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes: … V. Los Municipios, conforme a las leyes en materia de asentamientos humanos, medio ambiente, desarrollo sustentable y demás relativas de orden Federal y Estatal, estarán facultados para: a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, de acuerdo a las leyes y planes de desarrollo urbano federales y estatales; Los municipios contarán con órganos constitucionales autónomos, garantizados en las constituciones y leyes estatales, que tengan bajo su responsabilidad la elaboración y modificaciones de los planes de desarrollo urbano, así como planes y programas relativos al tema urbano de orden municipal; los cuales serán aprobados por el ayuntamiento. Así como la competencia de emitir dictámenes en cambios de uso de suelo y modificaciones cuando sean de importancia, relevancia e impacto en las políticas urbanas, los cuales serán obligatorios y previo a las decisiones del ayuntamiento. El titular del organismo e integrantes del órgano de gobierno serán nombrados por el ayuntamiento, debiendo además incluir con voz y voto ciudadanos que representen agrupaciones de profesionistas en la materia y servidores públicos de orden federal y estatal que tenga relación directa con las políticas en materia urbana y cambio de uso de suelo. Aquellos municipios, con menores recursos económicos, deberán crear instancias o entidades, con la debida formalidad jurídica, de colaboración con las dependencias estatales en la materia, con la finalidad de poder realizar las competencias señaladas en el párrafo anterior.   … … d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales, conforme a los planes de desarrollo urbano; e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana, conforme a los planes de desarrollo urbano; … … VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia. Es obligatorio para los municipios que conforman una continuidad geográfica entre dos o más municipios, sea dentro de los límites estatales o con otras entidades federativas, contar con un plan de desarrollo urbano regional al cual quedarán subordinados el plan de desarrollo urbano municipal y demás relativos en la materia, con la finalidad de privilegiar las zonas metropolitanas.

Por lo anterior, someto a consideración del Pleno el siguiente:

PROYECTO DE DECRETO

ARTÍULO ÚNICO. – Se REFORMAN las fracciones V y VI, del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes:

…

…

V. Los Municipios, conforme a las leyes en materia de asentamientos humanos, medio ambiente, desarrollo sustentable y demás relativas de orden Federal y Estatal, estarán facultados para:

a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, de acuerdo a las leyes y planes de desarrollo urbano federales y estatales;

Los municipios contarán con órganos constitucionales autónomos, garantizados en las constituciones y leyes estatales, que tengan bajo su responsabilidad la elaboración y modificaciones de los planes de desarrollo urbano, así como planes y programas relativos al tema urbano de orden municipal; los cuales serán aprobados por el ayuntamiento. Así como la competencia de emitir dictámenes en cambios de uso de suelo y modificaciones cuando sean de importancia, relevancia e impacto en las políticas urbanas, los cuales serán obligatorios y previo a las decisiones del ayuntamiento. El titular del organismo e integrantes del órgano de gobierno serán nombrados por el ayuntamiento, debiendo además incluir con voz y voto ciudadanos que representen agrupaciones de profesionistas en la materia y servidores públicos de orden federal y estatal que tenga relación directa con las políticas en materia urbana y cambio de uso de suelo.

Aquellos municipios, con menores recursos económicos, deberán crear instancias o entidades, con la debida formalidad jurídica, de colaboración con las dependencias estatales en la materia, con la finalidad de poder realizar las competencias señaladas en el párrafo anterior.

…

…

d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales, conforme a los planes de desarrollo urbano;

e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana, conforme a los planes de desarrollo urbano;

…

…

VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia. Es obligatorio para los municipios que conforman una continuidad geográfica entre dos o más municipios, sea dentro de los límites estatales o con otras entidades federativas, contar con un plan de desarrollo urbano regional al cual quedarán subordinados el plan de desarrollo urbano municipal y demás relativos en la materia, con la finalidad de privilegiar las zonas metropolitanas.

TRANSITORIOS

PRIMERO. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

SEGUNDO. Se derogan todas las disposiciones que se opongan a las reformas establecidas en el presente Decreto.

ATENTAMENTE

SENADOR GILBERTO HERRERA RUIZ

Dado en el Salón de Sesiones del Pleno del Senado de la República, a los 29 días del mes de noviembre del año 2018.