SENADOR MARTÍ BATRES GUADARRAMA
Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores
Del H. Congreso de la Unión
P r e s e n t e

El que suscribe Ricardo Monreal Ávila y Freyda Marybel Villegas Canché, Senadores de la República integrante del Grupo Parlamentario de Morena en la LXIV Legislatura del H. Congreso de la Unión, con fundamento en lo establecido por los artículos 71, fracción II, y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 8, apartado 1, fracción I; 164 y 172 del Reglamento del Senado de la República, someto a consideración del Pleno de esta Cámara la siguiente: INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTÍCULO 1° DE LA LEY DE ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO, EN MATERIA DE CONTRATACIÓN DE TERCEROS POR ENTIDADES Y DEPENDENCIAS, al tenor de la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

México ya no puede soportar más actos de corrupción que se generen precisamente por autoridades que tienen a su cargo el uso de recursos públicos que deben destinarse, fundamentalmente, a cubrir las necesidades de sectores en situación de vulnerabilidad y en condiciones de pobreza y marginalidad, como son el desarrollo social y el ordenamiento territorial y agrario.

Es insultante que tales actos de corrupción se realicen bajo el supuesto amparo de la ley y mediante la simulación de actos jurídicos entre entidades públicas que, si bien se formalizan mediante contrataciones, éstas no satisfacen los requerimientos legales y ocultan el desvío de recursos hacia fines particulares, como hemos visto lamentablemente en los últimos años.

Unos de esos actos lo constituyó el caso públicamente conocido como la “Estafa maestra” en la cual la Auditoría Superior de la Federación detectó esquemas de desvíos en las auditorías realizadas a las cuentas públicas 2014, 2015 y 2016, durante la titularidad de Rosario Robles Berlanga en la Secretaría de Desarrollo Social y en la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, así como en otras dependencias de la administración pública federal.

De acuerdo con la ASF se identificó:

La práctica consistente en la adjudicación directa que otorgan las dependencias y entidades en los tres órdenes de gobierno a universidades públicas, institutos de educación y otras instancias, sin que posean la capacidad técnica para cumplir con la responsabilidad adquirida y, además de que exceden el límite permitido de subcontratación, lo que genera sobreprecios e, inclusive, en diversos casos se ha determinado que los servicios subcontratados no fueron prestados, lo cual se ha convertido en una clara fuente de corrupción.

Recientemente, los medios de información dieron cuenta de que la Secretaría de la Función Pública (SFP) abrió una investigación en contra del ex director de Información de la Secretaría de Desarrollo Social, y actual director general de Comunicación Social de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, por un posible daño patrimonial de 175 millones 411 mil 524 pesos.

Se hace referencia al expediente P.A. 237/2017 de acuerdo con el cual, durante su gestión como director de Información de la Sedesol, el funcionario “liberó una serie de pagos de servicios” contratados con Radio y Televisión de Hidalgo (RTH), “sin [presuntamente] contar con documentación y/o información que demostraran la prestación de dichos servicios.”

Precisamente en este tipo de ejemplos lamentables se pone en evidencia la urgente necesidad de reformar la legislación en materia de adquisiciones, a efecto de incorporar disposiciones que inhiban la realización de contratos en los que los servicios no se prestan, y los recursos públicos terminan por desviarse del fin para el que están destinados, y enriquecer de manera ilegal los patrimonios de funcionarios impresentables, en claros hechos de corrupción.

En ese contexto, el artículo 1° de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP) dispone que los contratos que celebren las dependencias con las entidades, o entre entidades, y los actos jurídicos que se celebren entre dependencias, o bien, los que se lleven a cabo entre alguna dependencia o entidad de la administración pública federal con alguna perteneciente a la administración pública de una entidad federativa, no estarán dentro del ámbito de aplicación de dicha legislación.

Las contrataciones entre dependencias y entidades públicas deben darse en condiciones favorables para el Estado, ello es así, toda vez que este tipo de entidades no tienen como fin el lucro económico.

No obstante, las contrataciones que se pretendan realizar al amparo de dicho artículo están obligadas a cumplir con el 134 constitucional, de tal forma que los recursos públicos erogados se administren con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez.

Asimismo, deben atender a lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en cuanto a observar que la administración de los recursos públicos federales se realice con base en criterios de legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia, control, rendición de cuentas y equidad de género.

Es importante señalar que en la fiscalización practicada a la Cuenta Pública 2016, la ASF consideró que las contrataciones realizadas entre dependencias y entidades públicas, con base en el artículo 1º de la LAASSP, generan el riesgo de prácticas que propician desvío de recursos públicos.

En la Entrega de Resultados de la Fiscalización Superior Cuenta Pública 2016 , se refiere que “este tipo de operaciones ha sido señalado recurrentemente por la ASF, ya que pone en riesgo la adecuada utilización de los recursos públicos. Se presenta un ambiente de excesiva discrecionalidad que propicia condiciones para la comisión de irregularidades ya que no se cuenta con los controles mínimos contemplados.”

En dicha fiscalización, la ASF constató que en este tipo de esquemas participaban, sobre todo, universidades públicas, como presuntas proveedoras de bienes y servicios.

De acuerdo con el organismo fiscalizador de la Federación, este tipo de prácticas afectan la imagen de la gestión gubernamental, pues en muchos casos no existe evidencia de la entrega de los bienes y servicios adquiridos por la entidad contratante, lo que se puede calificar como una desviación de recursos.

La propia Auditoría reconoce la existencia de un efecto social negativo, pues en el caso analizado por la entidad fiscalizadora, se refiere a recursos que fueron asignados a este tipo de contrataciones y que forman parte de programas relacionados con el desarrollo social, lo cual es verdaderamente lamentable, pues afecta a los sectores más vulnerables. Como ejemplo de lo anterior, la fiscalización realizada se refiere a diversas adquisiciones efectuadas con fundamento en el artículo 1° de la LAASS, relacionadas con el lanzamiento de la Cruzada Nacional Contra el Hambre.

No se omite señalar que, como lo señala la misma ASF, aun y cuando se trata de una adjudicación directa con alguna entidad pública, la propia LAASSP dispone que el proveedor debe acreditar que cuenta con la competencia técnica necesaria para cubrir directamente, en un mínimo de 51 % del monto total del contrato.

Así, la ASF realiza importantes señalamientos sobre las irregularidades suscitadas en el caso específico y, por ello, me permito transcribir la parte conducente del Informe General Ejecutivo de la Cuenta Pública 2016 :

En diversas auditorías practicadas a la Cuenta Pública 2016, la ASF identificó que esta disposición legal no es observada. En particular, en el caso de la revisión a la gestión financiera del Instituto Nacional para el Desarrollo de Capacidades del Sector Rural (INCA Rural5 ) (auditoría 303-DE), se determinó que dicha Asociación Civil carece de capacidad técnica para prestar directamente los servicios requeridos por: (1) la Secretaría de Desarrollo Agropecuario del estado de Querétaro, (2) la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca (CONAPESCA) y (3) la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA)”.

Como consecuencia de lo anterior, INCA Rural subcontrató a universidades públicas, personas físicas, organismos internacionales y organizaciones civiles (éstas últimas fungen como beneficiarias de los programas gestionados por el instituto). Dichas instancias subcontrataron, a su vez, a proveedores dado que no contaban con la capacidad técnica para prestar los servicios requeridos a INCA Rural. Inclusive, derivado de estos resultados, la ASF recomienda que se revisen los objetivos y atribuciones de INCA Rural, ya que no cumple con los propósitos para los que fue establecido dicho Instituto.

Esa misma problemática se detectó en la auditoría practicada al Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) (auditoría 171-DS), en relación con la adquisición de materiales y suministros para planteles educativos. En este caso, el CONAFE contrató al Fondo de Fomento y Desarrollo de la Investigación Científica y Tecnológica de la Universidad Autónoma del Estado de México y a DICONSA quienes no contaban con las capacidades requeridas y, por lo tanto, subcontrataron el 100 por ciento de los bienes y servicios solicitados.

En el contexto de la fiscalización de la Cuenta Pública 2016, se identificaron subcontrataciones, bajo las mismas condiciones antes referidas, derivadas de adquisiciones realizadas entre la SAGARPA y la Universidad Autónoma de Chapingo (auditoría 290-DE); entre la Comisión Nacional de Agua (CONAGUA) y la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo (auditoría 408-DE); entre la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) y la Universidad Autónoma de Zacatecas (auditoría 259-DS); entre la Universidad Politécnica de Chiapas, la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) (auditoría 195-DS); entre la Universidad Mexiquense del Bicentenario y la SEDATU (auditoría 193-DS); entre la Universidad Politécnica del Sur de Zacatecas y la CONAPESCA (auditoría 197- DS); entre la Universidad Tecnológica de Salamanca, la SAGARPA, Pronósticos para la Asistencia Pública, el Instituto Nacional de Desarrollo Social, CONAGUA y la Comisión Federal de Electricidad (CFE) (auditoría 199-DS); entre el Sistema Quintanarroense de Comunicación Social y la SEDATU (auditoría 1791-DS-GF); entre la Universidad Politécnica de Quintana Roo y la SEDATU (auditoría 1793-DS), y entre Televisora de Hermosillo y la SEDATU (auditoría 1794-DS-GF).

Al efecto, las conclusiones de la ASF en la auditoría practicada a la cuenta pública 2016, son contundentes:

1. Se han observado montos con posible daño al erario por 6,879 millones de pesos (mdp).
2. Los servicios supuestamente contratados se refieren a consultorías, asesorías y servicios relacionados; realización de estudios técnicos, y ejecución de tareas de supervisión. Los programas presupuestarios relacionados con las contrataciones versan, principalmente sobre desarrollo social, agrario o territorial.
3. Se ha constatado, como parte de la fiscalización efectuada, que en este tipo de esquemas participaban, sobre todo, universidades públicas, como proveedoras de bienes y servicios. No obstante, en revisiones practicadas para la Cuenta Pública 2016, se ha podido identificar la participación de otro tipo de entes públicos, como proveedores en estos mecanismos, los cuales están constituidos como empresas paraestatales de entidades federativas (Radio y Televisión de Hidalgo, Sistema Quintanarroense de Comunicación Social, Televisora de Hermosillo, entre otros), y por otras empresas u órganos del gobierno federal (INCA Rural).
4. Las auditorías forenses realizadas han documentado la existencia de patrones en este tipo de adquisiciones que implican la participación de varias empresas en una misma transacción, lo que origina que el esquema de subcontratación se emplee para dispersar los recursos entre varios entes.
5. En numerosos casos, se constató la ausencia de la entrega de los bienes y servicios adquiridos por la entidad contratante con una patente desviación de recursos.

En ese contexto, es imperante la necesidad de atender las preocupaciones del órgano superior de fiscalización de nuestro país, en cuanto a los mecanismos de control y certidumbre que deben consolidarse en los procesos de contratación entre entidades públicas.

Ello evitará que, al contratar una dependencia de la administración pública federal con otra del ámbito estatal, como son los casos de la “Estafa maestra” que se han hecho públicos, se propicie que se diluya la responsabilidad de los titulares de las dependencias cuando se acreditan irregularidades en la aplicación de los recursos públicos aplicados con motivo de tales contratos.

Consecuentemente, se propone reformar el artículo 1º de la LAASSP a efecto de que, en el caso de que se contraten bienes o servicios entre entidades públicas federales y estatales, y se actualice el supuesto de que la entidad obligada a entregar el bien o prestar el servicio no tenga capacidad para hacerlo por sí misma y contrate un tercero para su realización, se establezca que el titular de la dependencia contratante sea quien suscriba los contratos correspondientes y que sea el mismo titular el que, por ley, deba llevar a cabo la vigilancia del cumplimiento irrestricto de los términos del contrato respectivo.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, someto a esta Soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de:

DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL PÁRRAFO DÉCIMO PRIMERO, DEL ARTÍCULO 1º, DE LA LEY DE ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO.

Único: Se reforma el párrafo décimo primero del artículo 1º de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público para quedar como sigue:

Artículo 1…

I.             …
II.            …
III.          …
IV.          …
V.           …
VI.          …
…
…
…
Los contratos que celebren las dependencias con las entidades, o entre entidades, y los actos jurídicos que se celebren entre dependencias, o bien, los que se lleven a cabo entre alguna dependencia o entidad de la administración pública federal con alguna perteneciente a la administración pública de una entidad federativa, no estarán dentro del ámbito de aplicación de esta Ley; no obstante, dichos actos quedarán sujetos a este ordenamiento, cuando la dependencia o entidad obligada a entregar el bien o prestar el servicio, no tenga capacidad para hacerlo por sí misma y contrate a un tercero para su realización. En este último caso, el titular de la dependencia contratante deberá suscribir los contratos correspondientes y será responsable de vigilar el cumplimiento de los términos que se formalicen al amparo de este artículo.

…
…
TRANSITORIOS

Único: El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Salón de Sesiones de la Cámara de Senadores, a 18 de septiembre del 2018.